W dniu 15 stycznia 2013 roku Parlament Europejski przyjął w drodze rezolucji wniosek legislacyjny przygotowany przez zespół działający w ramach Komisji Prawnej pod kierownictwem Luigi Berlinguera wzywający Komisję Europejską do wszczęcia prac nad jednolitą europejską kodyfikacją postępowania administracyjnego przed organami Unii Europejskiej. Projekt ten w założeniu nie miał na celu zastąpienia krajowych legislacji. Zgodnie z twierdzeniem wnioskodawców miał on na celu uzupełnienie i możliwie dalekie ujednolicenie reguł jakie istnieją w prawodawstwie europejskim. Decyzja Parlamentu Europejskiego nie spotkała się z zainteresowaniem ze strony Komisji i do końca kadencji (2009-2014) nie podjęła ona jakichkolwiek czynności w tym przedmiocie.
Link do rezolucji: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0004+0+DOC+XML+V0//PL
Idea przyświecająca wnioskodawcom nie przepadła i została na nowo podjęta przez posłów zasiadających w nowej kadencji w Komisji Prawnej Parlamentu Europejskiego. Podjęła ona prace nad przygotowaniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne w UE. Powołano grupę roboczą której przewodnictwo objęła posłanka z Finlandii Heidi Hautala. Komisja odbyła w tej sprawie kilka wysłuchań ekspertów, którymi byli m.in. członkowie grupy ReNEUAL: Herwig Hofmann, Ian Harden, Joanna Mendes, Oriol Mir, Diana Galetta, Marek Wierzbowski, Jacques Ziller. Na posiedzeniu 28 stycznia 2016 prof. Jacques Ziller przedstawił projekt wniosku legislacyjnego obejmujący propozycję rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczącego procedury administracyjnej instytucji, ciał, biur i agencji Unii Europejskiej, będący dziełem praktyków i akademików. Zakres propozycji był węższy od projektu Kodeksu ReNEUAL.
Link do Modelu Kodeksu ReNEUAL (wersja angielska): http://reneual.eu/
Link do projektu rozporządzenia prezentowanego przez prof. Jacques’a Ziller’a: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/JURI/DV/2016/01-28/1081253EN.pdf
Posłowie Heidi Hautala i Pavel Svoboda skierowali w dniu 17 maja 2016 roku zapytanie do Komisji dotyczące działań jakie podjęła w celu realizacji rezolucji z 15 stycznia 2013 roku. Jednocześnie przedłożyli oni projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie otwartej, efektywnej i niezależnej administracji Unii Europejskiej aby Komisja mogła się z nim zapoznać i przekazać swoją opinię na planowanej debacie.
Link do zapytania: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=OQ&reference=O-2016-000079&language=PL
W dniu 31 maja 2016 roku posłowie formalnie skierowali do Parlamentu Europejskiego wniosek legislacyjny wzywający do uchwalenia rezolucji obejmującej wskazany powyżej projekt rozporządzenia, który w znacznym stopniu powielał idee przedstawione przez prof. J. Zillera. Projekt zakładał, iż postępowanie może być wszczęte z urzędu przez organ Unii bądź też na wniosek przy uwzględnieniu praw proceduralnych wynikających zarówno z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jak i Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Położono silny nacisk na zagadnienie przejrzystości oraz możliwie nieograniczonego dostępu do akt sprawy dla stron postępowania. Dodatkowo, uprawnienie to podparte jest szeroko ujętym prawem do bycia wysłuchanym i wypowiedzi co do każdego dowodu. Uwzględnia on również, sugerowany wskazaną wcześniej Rezolucją Parlamentu z 15 stycznia 2013 roku termin załatwienia spraw, określając go na maksymalnie trzy miesiące od wszczęcia postępowania. Jednak jeśli organ Unii nie będzie w stanie tego terminu dochować, dopuszczalne będzie przedłużenie postępowania, ale z koniecznością wskazania przyczyn opóźnienia i planowanego terminu ostatecznego rozstrzygnięcia. Projekt nie przesądzał o formie odwołania ani nie wskazywał właściwych do tego organów. Ujmował jedynie, że mogą to być organy wyższego stopnia bądź też w przypadku nieistnienia takowych, te które wydały decyzję pierwszoinstancyjną. Założono również istnienie dość elastycznego sposobu zmiany bądź uchylenia decyzji. Jedynym obostrzeniem jest konieczność przeprowadzenia postępowania w rozsądnym terminie.
Link do projektu: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+MOTION+B8-2016-0685+0+DOC+XML+V0//PL
Debata nad projektem odbyła się w dniu 8 czerwca 2016 roku. Wnioskodawcy rozszerzyli swoje pytanie wskazując na zasadność podjęcia przez Komisję prac nad tym dokumentem w celu realizacji zasady wynikającej z art. 41 Karty Praw Podstawowych czyli prawa do dobrej administracji.
W debacie uczestniczył przedstawiciel Sekretariatu Generalnego Komisji Europejskiej, kierowanego przez wiceprzewodniczącego Fransa Timmermansa, Jyrki Katainen, który w swojej odpowiedzi stwierdził, iż po przeanalizowaniu projektu Rozporządzenia Komisja nie uważa za konieczne przyjęcie tego typu aktu prawnego. Jej zdaniem wykształcony przez lata zbiór norm regulujących jej działania na wszystkich polach jest wystarczający, a mógłby wręcz pozbawić Komisję elastyczności w możliwości adaptowania się do konkretnych stanów faktycznych. Wskazał również na fakt, iż projekt nie zawiera oceny skutków regulacji i jej wpływu na funkcjonowanie Komisji.
Następnie głos zabrali przedstawiciele największych frakcji w Parlamencie Europejskim. W imieniu Europejskiej Partii Ludowej głos zabrał Emil Radev, który stwierdził, że projekt powinien być dalej procedowany ze względu na przysługujące obywatelom Unii Europejskiej zarówno z Traktatów jak i Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej prawo do dobrej administracji. Proponowane Rozporządzenie, jego zdaniem zwiększy poczucie zaufania do administracji europejskiej jaki i wzmocni legitymację Unii jako takiej.
W imieniu Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim głos zabrał Victor Negrescu, który podzielając pogląd o zasadności projektu wskazywał, iż norma wynikająca z art. 41 Karty Praw Podstawowych nie jest opcją, ale prawem przysługującym każdemu. Wobec czego wszelkie propozycje służące zwiększeniu transparentności, efektywności i skuteczności działaniu administracji europejskiej zasługują na uwzględnienie.
Stanowiska mniejszych frakcji, a w szczególności Europejskich Konserwatystów i Reformatorów oraz Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy wskazywały na zainteresowanie projektem oraz chęć kontynuowania prac nad ujednoliceniem zasad funkcjonowania administracji europejskiej.
Na koniec debaty udzielono ponownie głosu przedstawicielowi Komisji, który dziękując za dyskusje ponownie wskazał, iż zdaniem Komisji lepiej służą obywatelom Unii procedury stworzone z myślą o konkretnych zagadnieniach jakimi zajmuje się Komisja niż jeden generalny akt prawnie wiążący całą administrację europejską. Zapewnił jednocześnie, iż Komisja będzie stale monitorować swoje procedury, aby dążyć do optymalizacji swoich działań.
Link do debaty: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=CRE&reference=20160608&secondRef=ITEM-026&language=PL&ring=B8-2016-0685
Po zakończeniu debaty projekt Rozporządzenia został skierowany na posiedzenie plenarne Parlamentu Europejskiego. Następnego dnia, tj. 9 czerwca 2016 roku przyjęta została Rezolucja nr 2016/2610 (RSP) zawierająca propozycję przedmiotowego Rozporządzenia. Wzywa ona do uwzględnienia przez Komisję tego aktu w programie prac legislacyjnych na 2017 rok.
Odpowiedź Komisji Europejskiej na Rezolucję z 9 czerwca 2016 roku planowana jest na koniec września lub początek października b.r.
Link do Rezolucji: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0279&language=PL&ring=B8-2016-0685
Link do noty prasowej sporządzonej przez Legislative Observatory (wersja angielska): http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1441188&t=d&l=en
Stan na dzień 16 września 2016 roku.
Andrzej Kraczkowski
Katedra Prawa i Postępowania Administracyjnego
Uniwersytetu Warszawskiego